全球氣候治理進程是全球治理困境的典型表現。氣候變化被稱為“有史以來最嚴重的市場失靈”，通過減少碳排放降低全球變暖的速度，這是全球氣候治理努力的基本目標。氣候作為一種特殊屬性的全球公共物品，要有效控制溫室氣體的排放，必須構建具有約束力的國際氣候治理框架。首先，要明確各國的減緩氣候變化的責任，并就減排目標簽署有具有法律約束力的國際協議；其次，構建兼顧歷史排放責任和具體國情的減排成本分擔和國際合作機制，確保發展中國家能夠在“三可”的資金、技術及能力建設上獲得發達國家的支持。這一過程的實質即是在全球有限的環境容量范圍內，合理合法分配全球碳排放空間。

       但2008年的金融危機對全球經濟發展產生了巨大沖擊，各國的政策重心紛紛轉移到恢復或穩定經濟增長上來。美國復蘇進展緩慢；歐債危機始終彌漫在歐洲上空；日本經濟穩態低增長趨勢難改；資源出口國的增長受制于商品景氣行情；新興經濟體雖然有較大選擇能動性，也面臨減速調整。這使得氣候問題在全球治理舞臺上被暫時邊緣化，出現雷聲大雨點小的困局。

       自1990年國際氣候談判進程啟動以來，隨著各國對對國家發展空間和和碳排放權的爭奪，以及崛起中的新興大國與歐美日等發達國家作為關鍵的氣候治理主體在國際上如何公平地分攤應對氣候變化的責任和義務方面存在的巨大分歧使得這一進程遭遇到極大挑戰，幾乎陷入停滯，暴露出現有氣候治理全球機制的重大缺陷。

       一是現行國際規則的約束力難以協調各國在應對氣候變化中的利益沖突和立場分歧，無法滿足全球低碳經濟快速發展的需要。《聯合國氣候變化框架公約( UNFCCC) 》于1994年3月生效，是國際社會應對氣候變化的根本大法。現有國際氣候治理盡管堅持了這一基本的合作框架，并在“共同但有區別的責任”原則基礎上各締約國就具體的減排目標達成一致，但到目前為止，各國并未能制定出一份具有牢固約束力的全球應對氣候變化協議。在2011年德班氣候大會上，印度與中國希望延長京都議定書。歐洲希望實現一個自上而下的協定，而美國則希望通過自愿承諾和國內立法實現“自下而上”的治理。在激烈的討價還價下，歐盟將京都議定書延長至2017年，但加拿大與日本退出。中國和印度一直希望促成京都議定書第二承諾期，給新興市場國家更多的時間在不威脅經濟增長的基礎上調整強制性減排承諾。而西方國家則希望中國盡快加入到有法律效力的減排協議中，接受國際核查和監督，并以中國現階段的降低碳密集度40%-45%的減排目標難以從外部監督為由，對中國的承諾不予認同。2012年多哈氣候大會上通過《議定書》修正案，從法律上確保了《議定書》第二承諾期在2013年實施。但結果并不如人意，加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。發達國家（特別是美國）越來越多地抱怨聯合國機制的低效。盡管各國都根據國情設定自身相應的低碳發展戰略和減排目標，但全球范圍內的碳減排成效遠低于期望值。聯合國環境署（UNEP）2013年發布的《排放差距報告》顯示，2010年全球溫室氣體排放量已達到501億噸二氧化碳當量，2020年預計將達到590億噸，比2012年估算的排放量又高出10億噸。即使所有國家都兌現其雄心勃勃的承諾，到2020年，排放差距仍將在80至120億噸。

       二是發達國家始終主導氣候談判的話語權，拒絕兌現資金及技術承諾。世界范圍內低碳領域的技術和資金合作交流雖然已經展開，在加強氣候變化合作、降低環境商品和服務貿易及投資壁壘、促進低碳技術轉讓和研發合作及官方發展援助等方面取得積極進展，但合作范圍仍然相當有限。資金和低碳技術是發展中國家氣候減緩、適應、損失和損害、技術開發與轉讓、能力建設和透明度等行動的基礎和前提。發達國家在這些方面，談判意愿明顯不足，并以各種理由逃避資金援助問題上的承諾。受知識產權、轉移成本和風險、市場因素等影響，發達國家對發展中國家的低碳技術轉讓始終無法實質推動(國際能源署，2010）2。2013年底結束的華沙氣候大會再次顯示了德班平臺、資金和損失損害三大核心議題進展之緩慢。在兌現資金承諾問題上日本、澳大利亞等發達國家出資意愿大幅減弱，美國、歐盟等也明顯缺乏誠意。發達國家在能效技術及低碳能源技術創新方面擁有絕對領先優勢，具有長期主導清潔能源行業的經濟潛力3，頁巖油/氣的成功大規模開采也大大降低了美國的減排壓力，而發展中國家未來經濟發展的需求，必然帶來能源消費和二氧化碳排放量的不斷增加，并且面臨低碳資金和技術方面的巨大障礙。

       三是多邊氣候合作機制正面臨嚴重的信任危機。當前的國際氣候談判格局發生了顯著變化。新興經濟體國家的群體性崛起打破了原有制度框架下的權力和利益均衡，導致在氣候談判中大國與小國的矛盾凸現，同時并存歐盟、美國和“77國集團+中國”三股制衡力量，以及發達與發展中國家兩大陣營。哥本哈根談判成為新一輪全球利益分化和力量組合的分水嶺。發達國家在策略上企圖顛覆“共同但有區別的責任”，強調中國、印度、巴西等基礎四國的減排責任，并在資金援助對象國方面傾向于將中國、印度和巴西等新興市場國家排除在外，謀求從內部分裂發展中國家?！捌呤邍瘓F加中國”內部也開始出現分化。小島國等由于更敏感于氣候變化所致的海平面升高和風暴頻繁，也開始對中、印等國家在采取減排和適當氣候變化行動方面提出更高要求。

       四是參與全球氣候治理的行為體數量和組織種類都有了極大的增長，但在制度層面，相互之間的協調以及實施非常薄弱?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s( UNFCCC) 》仍然是應對全球氣候變化問題進行國際合作的基本框架。但氣候治理也在其他平臺上得以推進。2011年，OECD部長級會議將《綠色增長戰略》定為首要發展戰略；2012年墨西哥20國集團峰會把促進綠色增長列為會議的優先事項之一。除公民社會行為體外，跨國行動網絡、私營決策機構、政府機構和公私伙伴關系等新型行為體也涌現出來4。從國際論壇到各種多邊論壇，再經過各國間網絡傳播，最后連結各國的司法管轄區，如州，縣，市。氣候治理參與群體壯大，包括民間組織，金融和商業組織，甚至一些有影響力的演員和名人。從縱面來看，應對氣候變化在許多國家的決策層面、企業的行動戰略和公眾的意識日益增強，許多國家都制定了低碳綠色發展戰略和行動，以降低二氧化碳排放，但這些努力并不能歸功于國際氣候變化談判。

       本文摘選：中國社會科學院世界經濟與政治研究所 《全球發展展望》